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王淑俐:保护农村土地资源需要建立大生态观

来源:法治日报 时间:2022-09-20 11:52:40

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王淑俐 辽宁省人民检察院检察委员会委员


生态环境和资源保护是检察公益诉讼的重要领域,覆盖面较广、细分领域众多,农村土地资源保护在其中占据重要位置。近几年来,辽宁省检察机关办理了多起林地保护公益诉讼案件。透过这些案件,笔者认为,农村土地资源保护是一个系统性工程,它不仅是自然生态系统的一部分,而且与农业生产组织形式密切相关。农村土地资源的保护,需要建立大生态观,为农村土地资源建立起一个更系统、更多元、更深入的保护理念和保护体系。


一、农村土地资源保护是特殊的生态系统保护


土地是农村农业的根基。土地资源的保护程度,直接决定着农业发展的前景,而土地资源的破坏,常常带来难以挽回的损失。如基本农田和耕地造成的污染,可能导致农作物有害物质含量超过食品安全标准限量,从而直接危及粮食安全;有毒有害物质进入土壤后,渗透进地下水进入水循环,还会对人体健康造成不利影响。


在近几年检察机关办理的大量农村土地资源公益诉讼案件中,除直接侵占和破坏农村土地资源的案件外,还存在大量农业生产废弃物污染、耕地的非种植应用、工矿业污染、生产和建筑垃圾污染以及灌溉水源污染等案件,这些污染都给土地资源造成了破坏,这也提示我们:农村土地资源保护并非单一的土地保护,而是一个特殊的生态系统保护。


农村土地资源是农业生产的基础要素。土地品质的提升,是一个长期性、系统性的过程,需要各种农业生产要素的综合参与,包括种植技术的进步、种子的优选、农药化肥的合理使用、灌溉水源保证以及灌排水系统的优化、农业生产应用化工产品的可降解和轻污染等等。因此,对于农村土地资源的保护,不能就土地保护土地,而是要跳出土地,从一个大的生态系统中,全方位、多角度保护农村土地资源。检察公益诉讼工作也应立足于此,要努力通过多角度的公益保护,全面审视农村土地生态系统的持续优化和长期保护,这才是解决农村土地资源保护系统化的必由之路。


二、农村土地资源保护与农业生产组织形式密切相关


改革开放以来,我国农业生产组织形式主要采用家庭联产承包责任制,大多数以家庭为单位,承包集体土地用于农业生产。这种农业生产组织形式对调动农民的积极性发挥了重要作用。随着城市化进程不断加快,农村青壮劳动力向城市转移,影响了土地的耕种效率。同时,大量无法耕种的土地流转后,被非农化利用,甚至用于工矿业生产,给土地造成严重损毁。近年来各地检察机关相继办理的一批农村土地无序流转造成土地资源破坏的公益诉讼案件,就反映出农村土地流转不规范、监督不到位等问题。从这些案件背后的深层次原因来看,也体现在保证土地承包关系的基础上,农业生产组织形式也需要因时而变。站在土地保护的战略高度,土地的大范围规模化统一科学作业,更有利于土地资源的涵养和保护。由此来看,需要进一步研究在家庭联产承包责任制下如何推进农村土地资源利用的创新发展。


农村土地资源保护并非只是土地生态系统各个组成部分的良性互动,还需要与农业生产组织形式的改革相配合,形成一种资源要素和组织要素相契合的优化模式。只有这样,才能创造一个完整、和谐、长远的农业大生态,才能为农村土地资源提供一个全面系统的保护体系。这是一个新课题,也是一个面向农村农业未来发展的大课题。当前,一些家庭农场、集体生产组织和农业企业的新兴发展,已经体现这一趋势。从检察公益诉讼工作看,在土地资源保护过程中,既要防范涉及土地资源本身的公益损害风险,又要从公益保护的角度出发,积极推进有利于农业优化发展的生产组织形式改革,保护有利于农业土地生态发展的农业生产组织形式的创新和发展,为农村农业的改革和发展提供助力。


三、建立农村土地资源公益保护的大生态观


黑土地是最优化的土地资源类型,是农村土地资源保护最具代表性的珍稀地类,也是检察公益诉讼保护的重心。要采取有效措施切实把黑土地这个“耕地中的大熊猫”保护好、利用好,使之永远造福人民。2017年7月以来,辽宁省检察机关通过办理公益诉讼案件,为保护和恢复黑土地做了大量工作,特别是通过开展“保护黑土地 守护大粮仓”公益诉讼专项活动,为保护黑土地等农村土地资源提供了有力的司法保障。在多年来的黑土地公益保护中,我们努力构建起农村土地资源保护的大生态观。


一是积极协同农业农村、自然资源、水利等部门和农业科研单位,立足各自职能,形成保护农村土地生态的大格局。既从理论上增强黑土地公益保护的创新意识,提出创新理论,又在实践中形成协调、动态的合作模式,树立起多位一体的大生态观,推动系统性保护。


二是全方位保护黑土地生态圈。将检察公益诉讼工作的视野放宽,确立全面、系统的办案理念,注重举一反三,推进土地、水源、化肥等要素以及污染治理的全方位办案思路,并坚持办理案件和超前预防相结合,避免和减少各类主体对土地资源的侵害,压缩治理成本。


三是积极投身农村土地资源保护的治理体系建设。特别是结合办案,积极为农村土地资源保护提出有针对性的检察建议,对于推进区域性的系统治理提供检察方案。


四是深化专题调研推进黑土地保护。在黑土地保护专项活动的接续工作中,进一步深化拓展,积极围绕黑土地保护与农业科研单位开展协作,有针对性地开展田野调查,力求形成全面系统科学的保护方案,综合土地生态体系和农业生产组织体系的协调和优化,推进黑土地保护治理体系建设。


农村土地资源是一个完整的生态环境系统,这个系统能否保持完整、和谐、可持续的发展状态,决定着土地资源所蕴含的生产力的释放程度。所以,加强农村土地资源保护的系统性、科学性,是应对土地安全、粮食安全乃至经济社会长期发展的基础性课题,也需要检察机关积极探索实践。


作者:王淑俐 辽宁省人民检察院检察委员会委员