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《国家公园管理暂行办法(征求意见稿)》公开征求意见

来源:澎湃新闻 时间:2022-04-18 11:50:56

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3月24日,国家林业和草原局发布《国家公园管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),公开征求意见,进一步加强国家公园建设管理。民主与法制社记者注意到,2018年9月,十三届全国人大常委会公布的立法规划显示,国家公园法被列为第二类立法项目,即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。

《征求意见稿》共六章四十三条,分为总则、规划建设、保护管理、公众服务、监督执法、附则等。它释放了哪些信号?还有哪些内容可进一步完善?对此,记者采访了相关专家学者。

统筹布局 明确监管责任

武汉大学资源与环境科学学院副教授张金亭认为,《征求意见稿》将国家公园建设纳入国土空间规划体系,释放了保护优先的新理念。《征求意见稿》第二章“规划建设”中第八条和第九条都突出了国土空间规划对国家公园建设的重要性。

张金亭表示,国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。目前,我国正进行国土空间布局研究,“多规合一”后的全国国土空间开发保护“一张图”,框定了生态保护、永久基本农田和城镇开发边界“三条线”,这进一步筑牢了国家公园建设生态优先发展理念,因此,国家公园建设和管理,要充分对接国土空间规划和生态保护红线评估成果。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇表示,《征求意见稿》第五条、第七条分别规定,“国家林业和草原局(国家公园管理局)负责全国国家公园的监督管理工作”“国家公园管理机构依职能负责国家公园建设管理资金预算编制、执行和使用管理”。这明确了国家林业和草原局(国家公园管理局)为主管部门,日常管理由国家公园管理机构负责。此外,《征求意见稿》还拟通过建立局省联席会议机制、日常工作协作机制,解决国家公园保护管理的统筹协调问题。

华中科技大学法学院环境法教研室主任鄢斌认为,筑牢国家公园生态红线,要建立健全社会参与渠道机制,以自然地理单元为整体实现跨区域联合共建,加强舆论引导,建立共管机制,完善社会参与机制;加大对国家公园内违法违规行为的惩戒力度,建立对实名举报违法违规行为的奖励措施,使群众主动参与到保护国家公园行动中来。

分类管理 服务人民

《征求意见稿》第二十九条规定:“国家公园管理机构根据国家公园总体规划和专项规划,坚持国家公园全民公益性,为全社会提供优质生态产品,以及科研、教育、文化、游憩体验等公众服务。”张金亭认为,这在一定程度上体现了国家公园为人民的理念。在核心保护区要突出“保护优先、自然恢复为主”的理念,在一般控制区应体现以自然保护为主的理念。

马勇表示,建立国家公园的目的是保持重要自然生态系统的原真性和完整性,维护生物多样性和生态安全,促进人与自然和谐共生,实现全民共享、世代传承。

《征求意见稿》第十六条规定:“国家公园应当根据功能定位进行合理分区,划分为核心保护区和一般控制区,实行分区管控。”广西民族大学法学院教授邓炜辉表示,这体现了人与自然和谐共生理念。《征求意见稿》第十七条创新规定,核心保护区可以有条件开展或允许开展部分活动,特别是列举了对暂不能搬迁的原住民正常生产生活的保障规定,这体现了生态环境与民生保障的统一,这将对包括国家公园在内的整个自然保护地管控制度产生重大影响。

邓炜辉认为,探索国家公园集体所有土地及其附属资源的多元化保护,有利于充分调动国家公园内集体经济组织以及原住居民等参与国家公园保护的积极性,并有效节约管理成本,提高管理效能,实现生态保护与民生保障互利共赢。

国家公园建设资金来源等需明确

2021年10月,中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。对于未来如何高质量推进国家公园建设,鄢斌表示,《征求意见稿》虽然提出国家公园内可能造成生态环境损害的相关建设项目应限期治理,但并未指出限期治理具体时间,也未明确已造成损害的赔偿责任,建议进行明确。同时,应当积极推进国家公园自然资源确权登记工作,逐步划清全民所有和集体所有之间的边界,划清不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界,做到权属清晰、权责明确。

邓炜辉认为,《征求意见稿》未明确建设国家公园的资金来源。建议明确规定,设立国家公园基金,建立以财政投入为主体、社会多元参与的投融资机制,鼓励引导金融资本、社会资本参与国家公园建设。

鄢斌也建议,完善国家公园建设资金筹措机制,创新融资渠道,在积极争取政府财政资金转移支付的同时,努力构建政府投入与社会捐赠资金并举的多元化资金筹措机制。

此外,邓炜辉表示,《征求意见稿》第五条只规定了国家公园管理机构的职责,但未规定国家公园管理机构由谁设定,建议立法予以明确。同时,完善有关管理程序机制和制度。例如,《征求意见稿》第八条、第十一条规定,国家公园空间布局方案、设立方案以及总体规划、专项规划或实施方案等的编制,应当按程序报批,但具体程序如何,无具体规定,建议进一步明确。

邓炜辉认为,建立国家公园,要加强国家公园文化内涵的挖掘与保护。《征求意见稿》虽然在第二十条、第二十五条等提及“人文资源”“文化传承”等,但未对国家公园文化遗产的保护和传承明确规定。建议在第一条立法目的中增加文化传承内容,赋予国家公园建设文化传承内涵与价值,并在保护管理以及公众服务部分,增加有关国家公园文化遗产调查、挖掘、整理、传承以及与生态保护协调发展等内容。