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黄河委政策法规局副局长归帆:黄河保护立法重在重塑水沙调控体系

来源:生态中国网 时间:2021-12-20 10:22:10

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12月20日至24日在京举行的十三届全国人大常委会第三十二次会议,审议国务院关于提请审议黄河保护法草案的议案。黄河保护立法一直备受关注。

黄河保护立法有哪些讨论焦点?立法如何解决入黄泥沙、水土流失等难题?日前,水利部黄河水利委员会政策法规局副局长归帆接受了新京报记者专访。

新京报:围绕黄河保护立法,我国何时开始有这方面的考虑?

归帆:大家都知道,我国的水利部门原来就是一个搞水利建设的机构。1988年《中华人民共和国水法》颁布实施,确立了各级水利部门是水行政主管部门,负责水资源统一管理,对水利的管理上升到了资源管理的高度,这是水利管理思路的一个重要转变,使我国水利事业进入了依法治水的新阶段。

1994年小浪底水库主体工程开工建设,这在我国又是一个创举。小浪底水库是我国首次全面与国际管理模式接轨的大型水利工程,汇集了来自51个国家和地区的700多家国外承包商,被称为“小联合国”,并引进了世界银行贷款。世行专家来了就问,我国在水利方面有什么法律?小浪底水库建成后,怎么来管理这个水库?怎么样治理黄河?这一问,带给我们一个很大的启发。当时水利部就提出来,能不能搞一部黄河法?把黄河统一管理起来?

新京报:具体是哪一年,水利部有制定一部黄河法的想法?

归帆:这是1993年提出来的。水利部向全国人大报送了国家水利立法规划,当时提出搞5部法律,其中包括黄河法。小浪底水库的世界银行贷款中,刚好有一部分关于水资源管理项目的软贷款。我们就利用这个项目,开辟了一个子专题,搞制定黄河法必要性的研究,酝酿立法。这就是黄河保护立法的提出。

新京报:从那时到现在,黄河保护立法经历了几个阶段?

归帆:黄河保护立法大致可以分为三个阶段,一个就是刚才讲的酝酿阶段,一个是初步尝试阶段或者制定条例阶段,再到现在正式开展黄河保护立法。

新京报:初步尝试阶段也就是制定条例阶段,经过了怎样的立法进程?

归帆:上世纪七十年代、八十年代,黄河正处于一个连续的枯水年,由于社会用水量大、没有形成资源管理等原因,黄河出现了断流。黄河首次断流出现于1972年,此后26年间,有21年断流。断流之后,国家对黄河的水资源怎么管,也要制定一个分水方案。黄河地表水资源量580亿立方米,在各省进行分配,每个省、自治区只能按规定的指标用水,不能超过。这个方案把黄河的580亿立方米地表水资源量,分为两部分,一部分是370亿立方米,是可用水量;另一部分210亿立方米,作为黄河输沙水量,保证黄河不断流,这就是黄河历史上著名的“八七分水方案”。

“八七分水方案”是我国首次由国务院批准的黄河可供水量分配方案,通过法规性文件来分配黄河的水量。“八七分水方案”的提出,使黄河保护向立法方向推进了一大步。

上世纪九十年代末,黄河断流越演越烈。1997年,黄河断流多达7次226天,断流河段704公里,河口300多天无水入海,中原油田、胜利油田的生产都受到了影响。1998年,中国科学院和中国工程院的163位院士联名发出了“行动起来,拯救黄河”的呼吁,制定黄河法的呼声形成了一个高潮。但是制定法律需要时间,为解决黄河断流危机,经国务院批准,国家发展计划委员会于1998年12月发布了《黄河水量调度管理办法》,在“八七分水方案”基础上,把水量分配细化到月,每个月哪个省只能用多少水。

《黄河水量调度管理办法》也具有行政规范性文件的性质,效果很好。从1999年到现在,黄河保持了22年的不断流。2010年,黄河委因为在黄河治理方面取得的成绩,确保黄河不断流,获得了新加坡李光耀水源荣誉大奖,“李光耀水源荣誉大奖”是国际水利行业最有影响力的奖项之一。我国对黄河水量调度取得的巨大成功,这也是黄河保护立法正式出台之前一个很重要的方面。

2002年水法修订,把水量调度的制度,写进了水法。我们黄河委抓住这次机会,制定了《黄河水量调度条例》,2006年以国务院令的形式颁布实施。条例虽然不是法律,但也是黄河保护立法的一个重要的成就。条例的颁布实施,使我们对黄河保护立法的认识进一步加深了。

新京报:目前,黄河保护立法的进展如何?

归帆:《黄河水量调度条例》出台后,黄河的水量分配有了保障,黄河委的主要精力在一段时间内是贯彻条例,黄河再没有断流。党的十八大后,习近平总书记就黄河流域生态保护和高质量发展作出了系列重要讲话,强调要坚持生态优先、绿色发展,量水而行、节水为重,因地制宜、分类施策,统筹谋划、协同推进,走生态保护和高质量发展的路子,为黄河保护立法工作指明了方向、确立了原则。全国水利行业从上到下都认为,应当把总书记的讲话用法律的方式表述出来,作为长期治理黄河的遵循。全国人大常委会将黄河保护立法列入了2021年立法工作计划,今年4月29日,水利部全文公布了《黄河保护立法草案(征求意见稿)》,听取社会各界的意见和建议。

新京报:《长江保护法》已于2021年3月1日起施行。长江保护法对黄河保护立法有哪些借鉴意义?

归帆:《长江保护法》的许多思路可供黄河保护立法借鉴。第一个,贯彻了总书记的生态文明思想,长江保护法统筹资源、生态、环境保护与治理,体现了“山水林田湖草统筹治理”的生态系统观,这带给我们很大的启示;第二个,把国土空间管控放在了很重要的地位;第三个,把水利和其他方面进行了兼顾。不过,黄河保护立法虽然也是一部流域法,但是其侧重点与长江保护法不同。长江的河床基本上是固定的,多少年都不变,但黄河的河床历史上从不固定,不停地摆来摆去,黄河的多变难治是世界公认的。

黄河治理之难,难在泥沙。而且,黄河是一条严重的资源性缺水河流,黄河水资源量只占我国淡水资源总量的2%,但是黄河流域的面积占全国的8%,人口占全国的12%,也就是说,黄河以占全国2%的有限水资源,养育了占全国12%的人口,可以说,黄河流域是我国水资源最紧缺的一个流域。因此,黄河保护立法要紧紧抓住水沙关系调节“牛鼻子”,把水沙关系处理好。这个“处理好”怎么理解?第一,保证淤积到河道的泥沙,冲入到大海里面去,不在河道淤积;第二,要把水资源利用好。解决好水沙关系,这是黄河保护立法的第一个目标。

新京报:那么如何处理水沙关系?

归帆:以三门峡水文站作为控制断面来统计,黄河多年平均年输沙量达16亿吨,平均每立方米水中含35公斤左右泥沙。这是过去一直采用的两个数据。经过多年治理,黄河的含沙量现在已经减少了。黄河的泥沙,按粒径分为三种,粒径0.05mm以下的称为细沙,在河道里可以随着水跑;粒径0.05mm以上的称为粗沙,一旦河流流速减弱,就淤积下来了,对河道造成影响;粒径大于0.1mm的粗泥沙,影响更大。

黄河水量62%来自兰州以上的上游,而近90%的泥沙则来自中游河口镇至三门峡区间。黄河中游的多沙粗沙来源区,主要在陕西吴起一带的黄土高原,面积有7.86万平方公里,这也是造成下游河床不断淤积抬高的主要原因。而且,黄河泥沙的水土流失强度分布不均,内蒙古和山西、陕西三省交界处,是剧烈的水土流失区,每年每平方公里1.5万吨泥沙被冲走,面积占全国同类面积的89%。

怎么解决水沙关系失衡这个问题?要通过新建水库,来重新塑造水沙关系。上世纪五十年代经全国人大通过的第一个黄河流域规划提出,要建七个大的骨干水库,龙羊峡、刘家峡、黑山峡、碛口、古贤、三门峡和小浪底,通过这七座水库,连续不断地补水冲沙,处理好、平衡好水沙关系,这是最理想的方案。现在龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底水库已经建成,不过,黄河中下游能进行水沙综合调节运用的只有小浪底水库。在小浪底水库拦沙库容淤满前,应在黄河干流再兴建一座控制性水库,与小浪底联合进行水沙调控,把泥沙都冲到大海里。

新京报:还有其他立法目标吗?

归帆:黄河下游786公里河道,住着190万人口。这些人口是宋朝黄河大堤形成的时候,被圈进去的。河南有的县,一个县的大部分都在河道内,为此,国家提出要解决滩区治理问题,滩区治理提升工程,这个一定要解决好;黄河防洪方面,可以分为六大体系,预警预报体系、组织指挥体系、社会动员体系、调度体系、应急抢险体系等,这六个体系要构建好;河道还有许多其他功能,还有一些建设行为,老百姓(603883)平常还种种庄稼,所以社会管理这一块一定要处理好。

再有,从水资源方面来讲,习近平总书记强调,把水资源作为最大的刚性约束。对黄河而言,实行最大的刚性约束,水资源管理要比任何地方都严格,应当如何实现?要以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,这个“四定”怎么落实?现在全社会都倡导节水,国家提出黄河要实现深度节水,这是一个新概念,立法中如何体现?这些都是黄河保护立法要解决的问题。

新京报:这些立法目标如何体现?

归帆:我们的想法是调整“八七分水方案”,进行小调整、细微的调整,更合理一些,把分水制度的原则写入黄河保护立法,使分水制度有一个法律遵循。

对于水资源管理,我国最重要的一个制度就是取水许可制度。但是我国家现在实行的是4级审批,就是流域机构和省、市、县都可以批,实行了这么些年之后,我们发现了问题,批了多少水?总量不清楚。就黄河而言,基于“最大刚性约束”这个要求,在立法中需要考虑,如何通过立法调整管理制度和机制,更好地实现总量控制。水资源的利用要分区管理。但是有些地方现在还不缺水,没有缺水的问题;有些地方一般性缺水;还有些地方连地下水都抽得很深了,不同地区如何管理?另外从节水上来讲,立法强调要广泛开展全社会节水行动,加强行业管控,对节水情况要进行评价。水土保持治理上,过去《水土保持法》规定,25度以下的坡耕地才能耕种。能不能比25度更严?这也是要考虑的一个问题。


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