◆ 将更多不同边际减排成本的行业纳入统一市场，有助于形成能够真实反映全社会碳成本的价格信号，实现全社会低成本减碳的目标
◆ 在全国碳市场建设初期，我国创造性地采用了基于强度控制的制度设计，随着我国碳排放控制从强度控制为主转向总量控制为主，碳市场的碳排放控制方式也需变革
文 | 清华大学能源环境经济研究所所长 张希良
全国碳市场是我国加快经济社会发展全面绿色转型的重大制度创新。自2021年7月正式启动以来，覆盖发电行业的全国碳排放权交易市场已稳健运行超过四年，取得了初步成效。面对碳排放双控的紧迫性和全球气候治理新形势，全国碳市场在运行效率、市场活力和国际影响力等方面亟待进一步发展，更加充分地发挥碳排放双控核心政策工具功能。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）对外公布。《意见》明确了全国碳市场未来较长一段时期建设的目标、路径和重点任务，为碳市场成为我国碳排放双控的核心政策工具指明方向。
碳市场扩围提高减碳效益
扩大碳市场行业覆盖范围，有利于提高碳排放双控的效益与公平性。
《意见》为全国碳排放权交易市场的行业范围扩大明确路线图，提出到2027年基本覆盖工业领域主要排放行业的目标，为市场参与者提供了稳定的政策预期。
钢铁、水泥、铝冶炼行业作为首轮扩围行业，其纳入工作已在积极推进，相关工作方案已经发布；“十五五”期间，石化、化工、有色、造纸等其他重点行业也将逐步纳入。扩围路径安排对不断提高碳市场减碳贡献、效率和公平性意义重大。
行业扩围有利于提升碳市场对碳排放双控贡献。全国碳排放权交易市场建设初期仅覆盖发电行业，企业同质化问题突出，减排潜力有限，限制了市场机制优化资源配置的作用。根据模型评估结果，全国碳市场如果只覆盖发电行业，管控全国约40%的碳排放量，其可实现的碳减排量占全国完成2030年前碳达峰目标所需碳减排量的20%左右；“十五五”期间，如果全国碳市场行业覆盖范围扩大到建材、钢铁、有色、石化、化工等工业行业，直接管控约6000家重点排放企业，其管控的碳排放量将占全国碳排放总量的70%以上，可实现的碳减排量将占全国完成碳达峰目标所需碳减排量的80%左右。
行业扩围是提高减碳效益的关键举措。将更多不同边际减排成本的行业纳入统一市场，有助于形成能够真实反映全社会碳成本的价格信号。这个价格信号能够引导减排资源流向减排成本最低的领域，企业可以通过购买配额或核证减排量等方式灵活履约，从而推动全社会边际减排成本趋同，实现全社会低成本减碳的目标。根据模型测算，实现同样减排量的情况下，碳市场扩围的社会经济成本相较于不扩围将降低30%～50%。
行业扩围是不同行业公平减排的重要保障。我国工业碳排放占比高，且其生产活动高度依赖电力，若全国碳市场仅管控发电企业，意味着电力行业需承担全社会减碳的主要成本，导致行业间减排责任分配不均衡。将主要工业排放源纳入管控，能够让各排放主体公平地承担与其排放相应的减排责任，形成统一的碳价信号，避免行业间成本转嫁，从而提升全行业协同减碳的效能与公平性。
从强度控制过渡到总量控制
全国碳市场未来由控制强度过渡到控制总量，与国家碳排放双控路径深度融合。
碳市场建设在国家能耗双控向碳排放双控全面转型中发挥先导作用。完成能耗双控转向碳排放双控，关键在于实现四方面转换：一是目标转换，由能耗总量和强度目标转换为碳排放总量和强度目标；二是产品标准体系转换，由产品能耗标准转换为产品碳排放标准；三是企业统计、计量和核算体系的转换，由能耗统计、计量和核算转换为碳排放统计、计量和核算；四是政策手段的转换，由以行政手段为主转换成以市场手段为主。碳市场建设的核心是碳排放总量设定、碳排放配额分配和碳排放MRV（监测、报告和核查）三个制度的建设。通过碳市场建设，可以在占全国碳排放量70%的6000家企业率先实现能耗双控转向碳排放双控。
明确碳市场建设从强度控制向总量控制过渡。在全国碳市场建设初期，我国创造性地采用了基于强度控制的制度设计。该制度设计适应了我国碳排放尚未达峰和经济高速增长的国情，很好地实现了经济增长与碳排放控制之间的平衡。随着我国碳排放控制从强度控制为主转向总量控制为主，碳市场的碳排放控制方式也需变革。《意见》明确提出碳市场配额总量逐步由强度控制转向总量控制，到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，体现了与国家碳排放双控路径的深度融合。
激励低碳技术创新与产业转型投资
引入配额有偿分配方式和发展碳市场相关金融产品，为碳排放双控投融资提供新动能。
碳定价是减碳价值实现的核心机制，因此也是碳排放双控投融资发展的核心支撑。配额有偿分配不仅能提高碳市场效率，也可以优化碳价形成机制，更有效地引导资金投向碳减排技术的研发和推广，推动新型能源系统建立和高排放行业的绿色低碳发展转型。另外，配额有偿分配还能带来可观财政收入。按5%～10%的比例有偿分配估算，2030年收入规模可达600亿～1000亿元。这部分财政资金可直接用于绿色低碳投资，形成“扩张效应”带动产业绿色低碳转型。《意见》提出稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例，既为碳市场形成科学合理的碳价提供保障，也为碳排放双控投融资提供新动能。
发展碳金融衍生品也能为碳排放双控投融资提供新支撑。碳金融衍生品包括碳期货、期权与远期等工具，对提升市场效率、促进经济低碳转型及实现社会减排目标具有重要意义。它们能够推动全社会以最低成本减排，通过价格信号引导资源流向减排效率更高的领域，提升碳市场的整体运行效率与成熟度。碳金融衍生品不仅有助于增强市场流动性、平抑价格波动，还能通过稳定的远期价格信号激励低碳技术创新与产业转型投资，从根本上推动经济绿色化发展。《意见》提出鼓励地方试点碳市场在健康有序发展碳金融方面先行先试，为我国碳金融发展提供了新的空间。
构建智能化数据质量保障体系
多举措提高碳市场数据质量，为碳排放双控数据准确性提供基础支撑。
数据质量是碳市场的“生命线”，其准确性与可靠性直接关系市场公平与公信力。《意见》旨在构建一个覆盖监测、报告、核查全链条的智能化数据质量保障体系。《意见》提出了提高碳市场数据质量的多种举措，包括实施碳排放核算分类管理，完善基于排放因子法的核算体系，探索开展基于自动监测的碳排放核算；综合运用大数据、区块链、物联网等技术，提升监管水平；监管对象不仅为控排企业，更要延伸至核查机构、检验检测机构等技术服务方。到2027年全国碳市场管控的碳排放量预计占全国碳排放总量的70%以上，全国碳市场数据质量保障能够为全国碳排放双控数据准确性和可靠性提供基础支撑。
