全国碳市场自2021年正式启动以来，已成为我国实现“双碳”目标的核心政策工具。随着市场建设逐步深化，推动碳配额有偿分配成为激活市场机制、助力双碳目标的关键举措。中共中央办公厅、国务院办公厅近日对外发布《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》，提出“逐步推行免费和有偿相结合的碳配额分配方式”，标志着全国碳市场将迈入新阶段。
有偿分配的政策逻辑与必要性
有偿分配不仅是完善全国碳市场、稳定市场运行的必然选择，更是引导企业绿色转型、促进高质量发展的重要路径。
全碳市场建设遵循渐进式路径，前期以免费分配为主，为市场平稳起步奠定了基础。然而，免费分配在激发企业减排动力存在局限，市场流动性不足问题也逐步显现。引入有偿分配有助于从根本上改善这一局面。当企业需要通过付费（如拍卖、定价出售等方式）获取部分配额时，其减排责任意识将显著增强。企业会主动寻求节能减排的技术与管理手段，以降低碳排放，减少购买配额的成本。同时，有偿分配增加了市场交易频次，为市场注入了新的流动性，有助于形成真实反映碳排放稀缺性的碳价格。
随着全国碳市场发展壮大，碳配额的供需和价格将面临日益复杂的环境。完全免费分配的模式下，碳市场容易出现过度波动，但缺乏稳定市场的必要手段。具体而言，当市场预期配额紧张时，配额短缺企业“扎堆购买”，而盈余企业可能“惜售”，进一步加剧供需失衡，推动碳价格过度上涨；反之，若市场配额过剩，碳价格则持续低迷。有偿分配为稳定碳价提供了有力手段。一方面，主管部门可以根据市场运行情况，适时调整有偿分配的数量和频率，灵活调节市场配额供给，从而避免碳价格过度波动。另一方面，有偿分配形成的一级市场价格，为二级市场提供重要参考，有助于引导市场参与者形成合理的价格预期，减少因信息不对称和市场投机导致的价格大幅波动。
有偿分配能够为财政绿色改革提供资金支持，进而资助低碳技术的创新与发展。实现“双碳”目标离不开低碳技术的研发与广泛应用，而这需要大量资金投入。从资金筹集角度看，有偿分配将形成一笔可观的财政收入，可以用于低碳技术研发、示范与推广项目。通过财政资金的引导，能够撬动更多社会资本投入低碳技术领域，形成多元化的投入格局，激励高校、科研机构、企业开展绿色低碳前沿技术研究。在技术应用推广阶段，资金可补贴企业采用低碳技术，从而降低企业应用新技术的成本，加速技术的商业化进程。这将有助于提升我国低碳技术水平，推动经济向绿色低碳转型，实现经济发展与环境保护的良性互动。
有偿分配的建设经验与基础
从国内外碳市场发展经验看，有偿分配大多选择“循序渐进”的发展路径，其功能定位随市场发展而动态演进。全国碳市场通过前期探索与规则构建，已具备引入有偿分配的现实条件。
碳市场建设初期，免费分配具有更高的企业支持度和社会接受度，因此有偿分配大多选择“循序渐进、逐步完善”的发展路径。有偿分配的碳配额来源和占比，根据各个碳市场的成熟度和需求而调整，一般逐步提高有偿分配的比例。有偿分配可以采用拍卖或定价出售，其中拍卖占主导，且多数采用统一价格单轮密封拍卖。由于设置底价有助于增强市场信心和价格稳定，有底价拍卖的方式较为普遍。有偿分配收入的管理往往采取设立专项基金或纳入政府一般预算管理，主要用于碳市场能力建设、低碳技术研发、市场稳定机制等方面。
从国内外碳市场发展经验看，有偿分配的功能定位随市场发展而动态演进，包括配额分配、市场稳定、流动性激活、履约保障等多重目标。有偿分配作为配额分配的基础方法，最常见的功能是实现配额初始分配的市场化。欧盟碳市场是典型代表，有偿分配将取代免费分配成为初始配额分配的主要方法。有偿分配提供了一种稳定碳配额供需和价格的手段，可以起到市场稳定机制的作用。北京碳试点开展的有偿分配，主要就是作为市场供需、市场价格的调节手段。有偿分配还被作为激发市场流动性和保障履约的手段。加州碳市场通过委托拍卖，试图提升市场活跃度与价格传导效率；上海碳试点“定向+加价”的履约保障类拍卖，确保配额缺口企业能够获得配额，避免因市场惜售导致的履约风险。
全国碳市场建设已取得显著进展，为引入有偿分配奠定了坚实基础。《碳排放权交易管理暂行条例》第9条规定：“根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”，这为全国碳市场开展有偿分配提供了明确的政策依据。控排企业经过参与碳市场的实践，碳资产管理意识显著增强，为有偿分配提供了多元化的需求。此外，全国碳排放权注册登记系统和交易系统持续优化升级，能够有效保障有偿分配工作的顺利实施。
稳步有序推进有偿分配工作
基于有偿分配的理论和实践，全国碳市场也应遵循“循序渐进、逐步完善”的原则，逐次发挥有偿分配在稳定市场供需、推动价格发现、提高流动性、激励企业减排、支持低碳转型的作用。在收入管理上注重多部门协作，在收入使用上侧重推动绿色低碳转型。
在引入有偿分配之初应选择有偿分配比例低、简单易行的方案，力图发挥稳定市场供需与价格的作用。初期在免费配额适度从紧的基础上进行有偿分配，实际是以拍卖方式提供额外的配额供给，通过设置有低价拍卖或触发机制，可以起到市场稳定机制的作用，以避免免费配额过剩或总配额不足的情况。有偿分配的碳配额的数量，可以根据配额发放量与实际排放量之间潜在盈亏范围来设定。全国碳市场基于碳强度进行配额分配，其特点是配额量会随生产量而调整，因而配额分配盈亏幅度有限。2021、2022年度配额分别盈余147万吨、1298万吨，占配额发放总量的0.03%、0.25%。因此，基于全国碳市场的发展情况，初期有偿分配比例可以设定在1%至3%之间。
有偿分配的中期目标是推动价格发现、提高流动性，主要措施是逐步提高有偿分配比例和拍卖频率。有偿分配在初期比例的基础上逐步扩大，并随比例提高而同步增加拍卖频率。为提高市场流动性和活跃度，中期可以探索适时放开金融投资机构参与拍卖。远期目标是激励企业减排、支持低碳转型，将在较高比例有偿分配下，设置行业差异化的有偿占比，建立完善的市场稳定机制。随着有偿分配的占比上升，覆盖行业在产能状况、减排潜力、价格传导、国际市场竞争等方面的差异性凸显，有必要考虑制定行业差异化的有偿分配占比。同时，考虑到碳价格波动的风险和影响增大，应在有底价拍卖基础上建立完善的市场稳定机制，尤其是形成应对碳价格过高的安全阀。
在引入有偿分配后，全国碳市场还应及时明确有偿分配收入管理。生态环境部应联合财政部等多部门组成联合工作委员会，统筹指导有偿分配的组织实施和收入管理，确保有偿分配收入高效利用以支撑社会绿色低碳转型，以推动双碳目标实现和促进高质量发展。
