碳排放权交易制度作为市场配置资源的创新手段，成为国家推进生态文明体制改革的重大举措（图1）。七试点的陆续启动， 标志着我国碳交易从政策规划走向了实践，并逐步从试点走向全国（图2）。
图1 建立全国碳市场的重大意义
图2 全国碳市场建设进程
2017 年底全国碳市场正式启动，尽管初期仅纳入发电行业，但碳交易覆盖总量已跃居世界首位。毋庸置疑，中国碳市场的运行效果将对全球应对气候变化和低碳发展产生重大影响。
一、政策体系
我国碳排放权交易政策体系分为顶层设计、配套细则与技术规范三部分（图3-5）。顶层设计主要解决政府及参与主体权利、 责任和义务方面的法律问题；配套细则主要从各个要素层面解决碳交易相关方的法律问题；技术文件则规定了相关方参与碳交易 的行为标准与规范。
图3 我国碳市场政策体系
2014年12月，国家发改委发布《碳排放权交易管理暂行办法》（下简称《暂行办法》），为全国碳市场建设提供了法律基 础以及管理框架。此后，党中央、国务院的一系列重大决策中也进一步强调了碳排放权交易机制建设的重要性。2015年4月25日， 中共中央国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“建立节能量、碳排放权交易制度，深化交易试点，推动 建立全国碳排放权交易市场”。2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“建立健全碳排放权初始分 配制度，推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度，健全统计核算、评价考 核和责任追究制度，完善碳排放标准体系”，碳市场建设成为了“十三五”期间落实国家绿色发展理念的具体抓手之一。
二、暂行办法
目前我国碳市场的建立和运行遵循的是《碳排放权交易管理暂行办法》。《暂行办法》是第一部国家层面碳市场法规，明确 了国家碳市场建设的制度框架和管理体系,对各主管部门的管理和职能进行了相应的安排。 根据《暂行办法》，全国碳市场将采取两级管理模式，中央政府统筹规划，地方政府协同配合（图4、表1）。在覆盖范围、 配额分配等方面，地方被赋予较大的自主权和灵活度（图5）。
图4 全国碳市场分级管理体系
表1 管部门和地方主管部门的
图5 地方政府在全国碳市场中的自主权
由于《暂行办法》属于国务院部门规章，没有行政许可设定权，对核查机构或控排企业违法违规行为处罚力度有限。基于碳 排放权交易的特殊性和全国统一市场的复杂性，我国碳市场迫切需要更高层级的的立法，从法律上明确碳排放权交易主管部门的 职责范围，明确碳排放权的属性，明晰参与各方的权利与义务，对违法违规行为制定强有力的处罚手段，确保市场机制切实发挥 作用，促进市场制度健康稳定发展，最终实现控制温室气体排放的目标。
三、建设方案
2017年12月，全国碳排放交易体系启动工作电视电话会议召开，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（下简称《建 设方案》）同步印发，标志着全国碳市场正式启动，《建设方案》以“稳中求进”为原则，提出了全国碳市场建设的“三步走”战略， 在发电行业基础上，未来将进一步考虑其他高耗能、高排放行业，“成熟一个行业，纳入一个行业”，逐步扩大市场覆盖范围。 同时，《建设方案》作为当前和今后一段时期我国碳市场建设的指导性文，明确了全国的碳市场建设的重点任务，即“三大制度” 和“四大系统”建设。需要重点建设的制度包括：MRV制度、配额管理制度、以及市场交易的相关制度。四个支撑系统则包括： 碳排放的数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统以及结算系统。（图6）
图6 全国碳市场建设步骤及重点任务
四、全国碳市场建设进展
制度建设方面。2015年以来，国家主管部门组织力量在《暂行办法》基础上，研究制定了《碳排放权交易管理条例》并上 报至国务院审议，在2016年被列为立法计划预备项目，目前正在加快推动出台。与此同时，“碳排放核查管理办法”、“碳排 放交易和注册登记系统管理办法”、“碳排放配额总量设定和分配技术指南”等相关配套规章和技术规范也正在积极筹备中。
配额分配方面。国家主管部门组织研发了电力、钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸和航空行业的重点排放单位配额分配方法及全国碳市场配额总量设定方法，编制了《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》，已于2016年底获国务院批准。以发电行业为例，主管部门委托支撑机构根据发电机组的装机容量和类型、生产条件、燃料品种等，研发了11条二氧化碳排放基准线。 2017 年 4-5 月，在国家发展改革委组织下，就电力、电解铝、水泥行业重点排放单位排放配额分配方法在四川、江苏两省进行了试算和培训，并根据试算结果对配额分配方法进一步修改完善。
数据报送方面。目前，国家主管部门已经出台了24个行业温室气体排放核算和报告指南，分别于2016年1月和2017年12 月组织了两轮数据报送工作。特别是在组织第二轮数据报送工作中，对重点排放单位制定和实施碳排放监测计划提出了明确要求， 这些技术规范基本满足了现阶段全国碳市场重点排放单位碳排放核算和报告需求，下一步将根据使用情况进行修订完善。另外， 国家主管部门还出台了排放数据核查的参考指南和相关规定指导数据报送，目前正在研究制定第三方核查机构管理办法和信用联合惩戒规定，进一步规范核查工作。
系统建设方面。目前，与排放数据报送相关的“企业温室气体排放数据直报系统的研究及建设”项目正由国家气候战略中心牵头承担，现已完成系统总体架构、业务流程、数据流向、网络拓扑等核心设计工作。注册登记系统和交易系统则分别由湖北省和上海市牵头承建，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳共同参与建设和运营。国家主管部门负责制定这两个系统的管理办法与技术规范，并会同相关部门实施监管。
自愿减排市场方面。国家温室气体自愿减排交易注册登记系统已于2015年1月上线运行。截至2017年3月，经公示审定的温室气体自愿减排项目累计已达2871个，备案项目1047个，实际减排量备案项目约400个，备案减排量约7200万吨CO2 当量 （tCO2 e）。为进一步规范温室气体自愿减排项目开发、审定和减排量核证，提高管理效率，2017年3月，国家发改委发布《CCER 暂缓受理备案申请公告》，暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，并着手组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，为尽早将CCER纳入全国碳市场创造条件。
全国碳市场建设已进入“快轨道”，碳市场将承担温室气体减排最重要的角色，包括准入门槛下降、企业数量大幅增加、配 额分配进一步收紧等。未来几年全国碳市场将担负起两个重任：一是扩大碳交易体系的覆盖范围，实现更大幅度的温室气体排放； 二是保持碳价的稳定上升趋势，刺激低碳技术的投资与应用。下一步将以本次机构改革应对气候变化职能转隶生态环境部门为契机，按照生态环境部关于“打通一氧化碳和二氧化碳”改革方向，全国碳市场建设将重点研究落实碳排放控制与大气污染的协同 治理，保障应对气候变化各项任务的落实。
