杨朝霞，北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任。
作为首都核心饮用水水源地，密云水库的水源保护一直备受关注。近日，国务院出台《密云水库水源保护条例》（以下简称《条例》）。记者日前专访了曾参与《条例》立法讨论工作的北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任，教授，博士生导师杨朝霞，深度解读《密云水库水源保护条例》的立法考量与创新突破。
深意：从战略水源到区域协同的法治保障
中国环境报：密云水库作为首都重要的饮用水水源地，在水源保护方面此前也采取了不少措施，那么此次专门制定《条例》，是基于怎样的考虑？《条例》中提到要统筹多水源保障首都水安全，这在立法过程中是如何体现的？
杨朝霞：水是生命之源，生产之要，生态之基。为加强水源保护，水法、水污染防治法等立法形成了以饮用水水源保护区制度为核心的制度体系。此次国家专门制定《条例》，是水源保护立法专门化的重要成就，意义重大，影响深远。
之所以制定《条例》，主要是基于三方面考量：一是密云水库作为首都核心饮用水水源地和战略储备基地，需通过立法确立其长效保护机制；二是流域跨北京、河北两地，需解决此前既有立法区域协同不足、标准不统一等问题；三是有效应对水源污染、生态退化、自然灾害等挑战，统筹防洪与保水双重功能。
在立法过程中，统筹多水源保障首都水安全体现在许多条款中。例如，相较于《条例》草案，《条例》第一条补充了“统筹地表水与地下水、当地水与外调水”的内容，拓宽了立法目的；第三条补充了“强化区域协同联动”，增强京冀水域协同工作效能，并强调“坚持保护优先、统筹保护与发展”，要求将水源保护与防洪等防灾减灾结合；第八条新增“严格用水总量和强度控制，落实水资源管控指标”，保障密云水库的核心饮用水水源地地位；第十二条通过水源涵养林、库滨带等建设，提升地表水涵养能力，同时间接保障地下水补给，形成“当地水＋外调水”“地表水＋地下水”的协同保障体系。
中国环境报：《条例》明确要求京冀两地政府共同制定总体方案，并强化区域协同联动。这种跨行政区划的协作机制在法律层面有哪些突破？实践中可能面临哪些挑战？
杨朝霞：《条例》明确了京冀两地政府的协同责任，突破了传统以行政区为单位的治理模式，赋予跨省协作法律强制力。
一是首次在行政法规中细化京冀水源保护协作事项，如第四条要求两地政府“密切协作”，第五条规定两地政府共同制定保护总体方案，第十八条建立监测信息共享机制并规定断面考核机制；二是第二十四条建立了横向生态补偿机制，通过经济手段激励跨区域合作；三是第十九条推动执法标准统一，减少因标准差异导致的监管漏洞。
实践中可能面临以下挑战：第一是协调难度大，两地经济发展水平、政策重点不同，可能会在补偿标准、责任分摊上产生分歧，两地利益诉求不同可能导致方案制定和执行效率低下；第二是执法协同成本高，联合执法需解决平台建设、数据共享等技术问题；第三是联合执法中权责划分、处罚执行衔接等细节需进一步细化。
中国环境报：《条例》对畜禽禁养区、河道管理范围、生态修复等措施作出了具体规定。这些条款的立法考量是什么？如何平衡生态保护与当地发展需求？
杨朝霞：《条例》对畜禽禁养区（第十条）、河道管理范围（第十四至十六条）和生态修复（第十二条）等措施的立法考量，主要是考虑到密云水库流域面临的主要污染源及其生态脆弱性。例如，第十条划定畜禽禁养区，旨在减少养殖污水直排入库；第十四条禁止河道管理范围内施用化肥农药，直面农业面源污染；第十二条规定生态修复措施如建设库滨带，旨在增强水体自净能力。这些条款在科学调研的基础上聚焦关键风险点，最小化人为干扰对水库生态环境的影响。
在平衡生态保护与当地发展需求上，《条例》第三条明确“保护优先、统筹保护与发展”“实现水源保护、绿色发展、民生改善相统一”的基本原则，第七条要求产业结构适配资源环境承载能力，第二十二条至第二十四条设计绿色发展和生态保护补偿制度，并在第二十三条要求制定专项政策促进绿色发展。这些平衡生态保护与当地发展的条款不是简单禁止某些产业，而是引导、支持、促进、规范发展模式的绿色转型，最终实现“生产发达”“生活美好”“生态活跃”之“三生共赢”的生态文明。
创新：打破行政壁垒，构建协同监管新格局
中国环境报：《条例》提出建立联合执法机制、统一执法标准，并强化河长制责任。这些规定将如何提升监管效能？
杨朝霞：《条例》通过联合执法机制和河长制规定，能够显著提升监管效能。
第十九条要求建立“部门联合执法和信息共享机制”，并“推动执法标准统一”，通过整合资源提高执法效率和覆盖面，有助于解决以往多头执法、标准不一导致的监管漏洞问题。第二十条强化河长制，要求河长加强日常巡查管护，实现问题早发现、早整改，将监管延伸到基层。
这些规定从制度设计上提升了监管的协同性和及时性：联合执法减少了重复检查和信息壁垒，降低了行政成本；河长制则将责任落实到人，增强问责性。例如，第十九条的“信息共享”和“及时查处违法行为”可快速响应跨境污染事件。整体上，这些机制构建了“横向到边、纵向到底”的监管网络，可确保保护措施落地见效。
中国环境报：《条例》通过生态补偿、绿色金融等政策支持流域发展。这些制度设计如何调动地方政府和市场的积极性？
杨朝霞：《条例》规定了生态保护补偿和绿色金融制度，有利于通过经济激励调动地方政府和市场主体参与生态保护和绿色发展的积极性。
第二十四条规定京冀“协商建立地区间横向生态保护补偿机制”，动态调整补偿标准并统筹使用资金，这是直接补偿地方政府因当地保护生态环境而作出的额外贡献和特殊牺牲（如牺牲发展机会），调动政府推进生态保护工作的积极性。
对此，山东省与河南省的“鲁豫有约”是值得学习的典型范例。2021年，山东省与河南省签署《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》。今年早些时候，按照协议约定，山东省作为受益方，兑现河南2024年度黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿资金6207万元。截至2025年7月，山东已向河南支付生态补偿金累计2.5亿元。
第二十二条鼓励金融机构提供市场化服务，引导社会资本投入绿色发展。同时，第二十四条规定中央财政支持和第二十三条规定地方专项政策为密云水库流域生态保护补偿提供资金保障，有利于推进生态保护补偿市场化发展。《条例》的相关制度设计兼顾公平与效率，纵向和横向结合的补偿机制有助于缓解区域利益矛盾，金融政策有利于激发市场活力，共同推动流域可持续发展。
中国环境报：国内是否有类似流域保护法规的成功经验可供参考？在参与《条例》制定的过程中，您认为《条例》有哪些创新之处或特色亮点？您在参与过程中提出了哪些意见和建议？《条例》最终是如何处理这些意见和建议的？
杨朝霞：国内类似流域保护法规如黄河保护法、长江保护法和太湖流域管理条例等，在跨区域协同和生态补偿方面提供了成功经验，例如，强调省级协调和补偿机制。
《条例》的创新之处在于：第一，区域联动规则更为细化，如第三条明确“强化区域协同联动”，第五条要求京冀两地共同制定总体方案，突出了省际协作的强制性。第二，针对性强，如第九条对总氮等污染物可以制定严于国家标准的地方标准，体现出《条例》的精准治理思维。第三，补偿机制市场化，如第二十四条提出“发挥市场机制作用”，强调要推进生态保护补偿的市场化发展。
在《条例》制定的过程中，我有幸参与并提出了不少意见和建议。例如，为了更科学地界定《条例》所涉地理范围，建议将第二条的“密云水库及其上游地区”调整为“密云水库流域”，具体的范围可通过立法的定义予以细化规定；为了更好地协调北京和河北两地政府的工作，第三条应增加“协同”的工作原则。《条例》采纳了我们的上述建议。
挑战：补偿机制、执法能力与配套细则亟待突破
中国环境报：在与现有法律法规的衔接方面，《条例》是如何处理的，以避免出现法律冲突或监管空白？对于农业面源污染等环境问题，《条例》是如何在立法中予以回应和规范的？
杨朝霞：《条例》第二十八条明确规定“应当遵守生态环境保护、防灾减灾救灾等有关法律、行政法规”，确保了与环境保护法、水污染防治法等上位法的一致。同时，《条例》第十七条指出与饮用水水源保护区规定重合时“依照有关法律执行”，赋予了有关法律、行政法规的优先效力。
对于农业面源污染等环境问题，《条例》在第十一条和第十二条予以积极回应。第十一条要求“开展农业面源污染综合防治”，推广绿色防控技术并建立农业投入品使用监测机制，实现污染源头治理；针对农村生活污水，要求“收集处理全覆盖”，解决此前“污水直排”难题。第十二条针对生态修复碎片化问题，规定将流域生态保护重大工程纳入国家级、省级生态保护修复重大工程规划。这些条款将新兴的生态环境问题纳入系统治理，弥补了传统点源污染监管的不足，体现了立法的前瞻性和综合性。
中国环境报：您认为《条例》的实施对密云水库水源保护将带来哪些积极影响？
杨朝霞：《条例》实施将对密云水库水源保护带来多重积极影响。
第一，有望系统性提升密云水库水源的水质。《条例》第九条污染物控制和第十二条生态修复的规定，能够减少入河入库污染物对水质的负面影响并增强水体自净能力。
第二，强化密云水库水源的区域协同保护能力。《条例》第四条和第五条推动京冀共同保护密云水库水源，有助于解决历史上的跨区域管理难题。
第三，促进密云水库流域的绿色发展。第二十二条至第二十四条的生态补偿和金融支持政策，推动流域经济向绿色发展方向转型。
第四，增强北京、河北两地行政机关的执法效能。第十九条规定建立京冀联合执法机制，是保障及时查处违法行为的有力之举。
整体上，《条例》将水源保护转为有法规支撑的“硬约束”，为首都水安全提供长效保障。
中国环境报：《条例》实施过程中，您认为最需突破的难点是什么？从法律角度有何建议？
杨朝霞：法律的生命在于实施，也难在实施。一是《条例》第二十四条规定的跨区域补偿标准动态调整机制缺乏细化规则，在实践中生态补偿资金分配易引发争议，可能导致生态补偿制度推行存在困难；二是《条例》第十一条规定的农业面源污染监测需技术与资金支持，基层执行能力可能不足；三是第十五条和第十六条禁限条款的实施，因缺乏配套规定可能遭遇较大阻力。
因此，我建议：第一，出台跨区域生态补偿的实施细则，明晰行政机关之间的协作机制和责任边界，建立独立监督机制，确保补偿资金分配公平与透明使用；第二，增设有关农业面源污染的监测技术规范，拓宽监测技术发展所需的财政补贴渠道，提高基层人员的执法和监测能力；第三，第十五条和第十六条的禁限条款尽快出台科学合理的细化规定，强化可操作性。（ 作者：中环报记者文雯）
