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【资政建言No.6】刘涛、刘基伟、孙铭雨:构建CGCER认证机制推进中国国际碳交易市场开发

来源:生态中国网 时间:2023-03-07 16:07:56

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以下为《构建CGCER认证机制推进中国国际碳交易市场开发》文字版全文:


构建CGCER认证机制推进中国国际碳交易市场开发


2023年中央政府工作报告指出“科学有序推进碳达峰碳中和”“推动发展方式绿色转型”。当前,全球碳信用需求呈现爆发式增长,2021年全年,碳信用市场增速显著,增长了48%,包括发行、交易和价格方面都大幅上涨。来自国际、国内和独立信贷机制的信贷总量从3.27亿增加到4.78亿,这是自2012年碳信用发行峰值以来的最大同比增长。自2007年以来,碳信用发行总量约为47亿吨二氧化碳当量。面对与日俱增的碳交易需求,中国应加快建立国际碳市场、整合国内多个碳市场资源、完善并拓展CCER,建立中国国际核证减排量(China Global Certified Emission Reductions, CGCER)认证机制,有效应对全球碳信用需求快速增长,强化中国在推动全球经济转型至低碳模式、应对气候变化上的领导角色和大国担当。


CCER存在的问题与建立CGCER认证机制面临的机遇


(一)国内CCER存在的问题


国内现行主要机制为CCER认证机制,该机制源于2005年正式生效的《京都议定书》。该协议从多边合作的角度建立了清洁发展机制(Clean Development Mechanism, CDM)、联合履约机制(Joint Implementation, JI)和排放权交易机制(Emission Trading, ET)三种减排机制以实现减排目标。其中,CDM由于企业参与程度不够、缺乏合理的激励机制、政府管理部门的职能发挥不够等原因,存在减排类型比较单一、涉及的企业类型集中度过高、各区域数量分布严重失衡等问题。2012年,我国构建形成中国核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reduction, CCER)认证机制,重点排放单位可利用国家核证自愿减排量抵消不超过其应清缴碳排放配额的5%的碳排放配额的清缴,但其能否顺利进行碳交易仍存在很大的不确定性。首先,我国CCER项目申报相关业务自2017年3月至今处于暂停受理状态,平台重新启动时间及相关政策是否变动均不确定;其次,目前我国只对发电行业制定了温室气体排放配额总量设定与分配实施方案,其他行业均未制定,配额分配情况的不确定,导致CCER需求量的不确定性;最后,CCER积压量的入市可能对碳市场造成冲击。根据中国自愿减排交易平台信息,已提交申请CCER的项目中,审定项目共2871个,其中备案项目共861个,签发减排量254次。在现有CCER项目政策要求下,项目平台重新启动后,如果2017年以来积压的CCER产品大量入市,对碳市场产生较大冲击而影响到项目减排量的交易。


此外,2021年,在中国先后建立的几家地区碳市场经验基础上,全国碳市场正式上线运行,覆盖电力行业的2162家行业重点排放发电企业,目前支持交易的产品为碳排放配额(CEA),在第一个履约周期后,CEA累计成交量1.79亿吨,累计成交额76.61亿元,是世界规模最大的碳市场。需要注意,全国碳市场相对于中国减排体量,仍然有交易量不足,碳交易价格同减排成本脱节,覆盖行业小,碳产品体系不丰富的问题,限制了市场机制发挥碳价格出清的作用。最后CCER市场供需结构实际与理论出现偏离。理论上CCER市场应呈现供小于求状态。而实际上,CCER市场长期处于供给过剩状态。根据各种新能源(风、水、光伏、生物质等)的测算,我国CCER潜在供给总规模达26.8亿吨CO2(计算过程忽略,光大证券估算)。按照我国碳排放量100亿吨、CCER可抵消配额比例5%测算,我国的CCER需求约5亿吨CO2;2020年纳入碳市场的覆盖排放量约40亿吨CO2,对应CCER需求约2亿吨CO2。因此,潜在供应26.8亿吨,需求为5亿吨,供应过剩。


因此,建设覆盖范围更广,市场规模更大,参与主体更多,交易产品更加多样国际化碳市场,这对于落实减排,为减碳活动提供经济激励机制,降低全社会的减排成本,带动绿色技术创新和产业投资,顺利实现“双碳”目标有重大意义。


(二)建立CGCER认证机制和中国国际碳交易市场所面临的机遇


一是目前世界上还没有统一的国际排放权交易市场。截止2021年底全球有173个国家正在为碳中和努力,有25个碳交易市场正在运作,7个正在建设。但在区域市场中,存在着不同的交易商品和合同结构,各市场对交易的管理规则也不相同。这些交易市场产品、碳信用认证机制不互通。如果2023年中国国际碳交易市场启动,并在CGCER机制下令各区域碳信用产品互通,将成为全球最大的国际级碳市场。


二是全球高碳排带来的高信用交易需求。印度、俄罗斯、伊朗等国排放量大,卡塔尔、科威特、巴林等国家人均排放量高。根据世界银行公布的2016年各国的碳排放数据,2016年,在全球十大碳排放国中,一带一路沿线国家占据5个。印度排放最多,达24.1亿吨,而且在一带一路沿线国家中排放量增长最快;俄罗斯排放了17.3亿吨;伊朗排放了6.6亿吨。在全球十大人均碳排放国中,一带一路沿线国家也占据了五席,卡塔尔的人均碳排放量高达38.9吨,居全球之冠;其次是科威特,人均碳排放量达24.9吨;再次是巴林,人均碳排放量达22.2吨,阿联酋的人均碳排放量也高达22吨。在全球碳中和的背景下,高排放必然会带来对CGCER等碳信用产品的高需求。


加速建设中国国际碳交易市场的实现路径


(一)加强国家统筹领导,形成合理有效的监管体系


当前国家应对气候变化与生态环境保护相关工作统筹融合还处于建章立制阶段。碳的排放同社会经济所有的活动相关,碳产品体系管理和碳市场建设几乎涵盖所有的国家经济门类,这决定了不论是碳排放配额发放、主动减排项目审定或主动封存项目,无法由单一的国家管理门类进行监管。应适时成立以完善统一产品线的碳市场建设的工作领导小组,加强金融监管部门和碳市场主管部门协调联动,打破传统,形成合力,保障碳市场建设顺利运行。


(二)适应国际化强化法律角色,规范完善CGCER认证体系


用“看得见的手”确保“看不见的手”发挥作用。市场作为“看不见的手”,天然存在运行偏差或失灵的可能,碳市场作为建立在社会基本市场经济之上的高级市场,牵扯主体和影响机制更加复杂,更加需要科学合理的制度安排作为顺利运行的保障。现阶段我国碳交易领域法律法规不健全、各交易所规则的差异导致各地碳交易市场发展的不均衡、碳交易的非市场化严重尚未形成有效的交易价格机制等,需要进一步建设完善的适合国际化的法律体系,进一步细化交易产品、交易方式和交易主体等具体监管职责内容的分配。对碳额认定可能出现的权利寻租、流程漏洞进行排查,对碳资产的交易设置清晰的法律边界。对碳资产及其金融衍生品的监管,纳入到金融产业的监管体系中。


(三)建设上海、香港世界级碳交易中心,推动碳金融创新


当前,较为成熟的发达国家碳市场已经掌握了国际碳交易的定价权。我国碳市场建设起步晚,尚未获得足够的国际影响力,迫切需要发挥我国一线金融中心城市的资源集聚效应,在上海、香港开启碳市场国际化建设,满足建设国际化碳交易中心的巨大需求。


一是依托上海全国碳市场交易中心的建设基础和丰富的国际贸易运作经验,主管部门可以考虑在适当时机,在上海建立国际碳交易中心,利用上海成熟的金融产业基础,制定相关审核规则。加快推进国家绿色基金发挥投融资功能,努力打造世界级绿色金融中心。适时启动碳拍卖,碳产品国际交易和碳资产化管理等市场服务。二是依托香港的国际化金融中心地位,在深圳-香港开展碳产品金融衍生创新,推动建设香港碳金融市场。充分利用香港现有的金融交易经验、金融基础设施和服务基础及与境外金融系统相连接的优势,在广东省试点碳交易市场和在港绿色金融企业集群的基础上,探索建设深圳-香港碳金融市场,探索如碳期货、碳债券等碳金融衍生产品。碳金融衍生品在加快碳价形成,反映真实供求关系和碳资产价值的合理价格体系,增强投资者信心和参与意愿,提升市场流动性等方面有巨大的作用。


(四)激活各类主体,提高碳市场参与度


建立全国统一市场,实现从单一市场、单一行业突破。目前中国碳市场处于尝试阶段,参与行业和参与主体范围较窄,尚未形成全国统一的碳交易市场价格,国内大部分企业对碳交易和主动减排认证仍然较为陌生。建立CGCER认证机制需要将更大范围地将地区、产业、主体纳入到碳市场调整体系中来,是实现各个行业合理选择更加低成本的碳减排方式,降低全社会的碳减排成本的重要途径。当前全国碳市场和试点省份整体交易量较小,除电力外其他高耗能行业尚未纳入到全国碳市场体系中来。需要尽快通过行业协会来加快其他主要行业纳入到碳市场范畴,例如,引导林场、牧场等碳汇主体和新能源、减排新科技企业熟悉CCER认证流程,逐步将更多的减排主体纳入CGCER认证机制。


(五)确保碳市场发展同中国“双碳”行动总体方针不脱节


目前全国碳市场总体仍然处于探索阶段,当前的工作重点是充分验证市场机制、推动企业适应相关交易流程,短期内碳排放配额总量总体充足,尚未在各行业出现减排压力。从全国层面来看,在未来逐步缩减的碳排放过程中,需要充分考虑中国能源结构现状和国际各国减排成本差异大的现状,需要关注国际碳价格可能会对中国产业布局和能源结构的干扰,在考虑产业结构要求等条件下根据碳价格合理设定碳排放额发放和CCER项目折算因子,确保国家在实现“双碳”目标下的宏观调控自主性。从企业层面来看,建议在企业推广碳记账,算好碳产品的经济收支。作为一种企业额外获得的可交易的产品,建议监管部门对企业内调整会计核算方式,增列碳产品账户,从而进一步细化企业减排成本估算,显现企业碳交易的收支状况。在此基础上,通过专业化的智库团队在行业层面和国家层面进行碳账户统计,精确估算中国边际减排成本,为下一阶段精细化制定能源结构调整和减排技术投资引导政策等提供技术经济依据。


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作者:

刘涛(1985—),经济学博士,河北科技大学经济管理学院讲师,低碳发展蓝皮书《中国碳中和发展报告》副主编、生态林业蓝皮书《中国特色生态文明建设与林业发展报告》副主编,中国生态智库科研助理,主要研究方向:区块链技术,市场体系建设。


刘基伟(1994—),中国社会科学院大学应用经济学院博士生,低碳发展蓝皮书《中国碳中和发展报告》副主编、生态发展蓝皮书《中国生态旅游发展报告》副主编,中国生态智库科研助理,主要研究方向:不确定性经济预测与评价。


孙铭雨(1997—),中国社会科学院大学应用经济学院博士生,生态发展蓝皮书《中国生态旅游发展报告》编委、中国生态智库科研助理,主要研究方向:不确定性经济预测与评价。


《低碳发展蓝皮书——中国碳中和发展报告(2022)》成为中共海南省党委(党组)理论学习中心组学习推荐书目(第二批)( http://www.eco.gov.cn/news_info/56497.html


审核:李群 姜燕


(《资政建言》征稿启事网址:http://www.eco.gov.cn/news_info/61676.html )





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