自愿减排市场，是支持无强制减排责任和义务的法人和其他组织，依托减排项目，自主自愿在减排成本较低的国家或地区实施温室气体减排行动，并将经量化核证后的项目减排量（碳信用）在市场上进行出售，从而获得经济激励的市场。自愿减排机制作为自愿减排市场的核心要素，指导市场的有效运行。
国际主要自愿减排机制的运行架构
清洁发展机制（CDM）
CDM自2005年开始实施运行，支持能源工业、制造业、化工、建筑、交通、采矿和矿物生产、金属生产、燃料的逃逸排放、HFC和SF6生产和消费中的逃逸排放、造林和再造林、农业等15个领域发展。其签发的碳信用为核证减排量（CER），主要用于《京都议定书》下的发达国家履行减排义务；此外，还可应用于欧盟碳市场、韩国碳市场，哥伦比亚、墨西哥、南非碳税以及国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）履约。根据《联合国气候变化框架公约》发布信息显示，截至2023年12月，CDM共开发11936项目，签发减排量约24亿吨二氧化碳当量。
CDM机制最高决策机构是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的缔约方会议（CMP），CMP主要负责顶层设计、清洁发展机制执行董事会（EB）管理和指定经营实体（DOE）任命。EB负责在CMP的指导下批准和注册清洁发展机制项目、签发减排量、审批方法学、制定DOE规则以及建设和运营注册登记系统，指定UNFCCC秘书处作为CDM登记簿的管理方。DOE是独立第三方审核机构，负责项目审定和减排量核证等工作，并向EB提出项目注册和减排量签发申请。
自愿碳减排核证标准（VCS）
VCS创立于2006年，是由气候组织、国际排放交易协会及世界经济论坛等非政府组织和机构建设的自愿减排机制，主要为全球项目提供认证与减排量签发服务。支持可再生能源、农业、林业和其他土地利用、废物处理和处置等16个领域发展。其签发的碳信用为核证碳单位（VCUs），主要用于企业自愿减排、抵消自身生产生活产生的碳排放。随着VSC机制发展，VCUs还可应用于南非碳税、哥伦比亚碳税、国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）进行履约。截至2023年12月，VCS机制开发了49个方法学，在全球82个国家和地区累计注册2101个项目，累计产生了12亿吨二氧化碳当量，是目前全球市场规模最大的自愿减排机制。VCS机制的管理机构是Verra注册处，其主要负责制定项目注册及减排量签发的程序和规则、批准第三方审定与核证机构（VVBs）、管理具体日常事务等。
黄金标准（GS）
GS由黄金标准基金会管理，世界自然基金会（WWF）和其他非营利性组织于2003年共同设立，登记机构为黄金标准登记。GS签发的碳抵消信用为自愿减排量（VERs）。VERs可在黄金标准登记系统交易，实现实时注销；也可用于哥伦比亚碳税机制、CORSIA和南非碳税。根据统计，截至2023年12月GS已经为65个国家、2996个项目中签发了2.66亿碳信用。基金董事会负责监督黄金标准的战略和组织发展。非政府组织支持者网络负责批准重大规则变更，并参与项目审查过程。黄金标准秘书处负责标准制定。技术治理委员会监督秘书处负责评估和批准项目与方法学，并更新有关管理规则和程序。
气候行动储备（CAR）
CAR是于2008年成立的环保非营利组织，总部位于美国加利福尼亚州洛杉矶。签发的碳抵消信用为标准自愿减排项目框架（CRTs）和碳抵消项目（ROCs）。CAR作为非营利组织，最高权力部门为董事会，同时设置理事会、顾问委员会协助工作，下设分析、运营、对外交流与业务拓展三个部门，工作人员多由政府人员与企业高管组成。
中国区域自愿减排市场
中国自愿减排机制分为两个阶段，第一阶段是在2012～2017年，国家发展改革委作为主管部门，自2013年6月起分别在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7省（市）建立了区域自愿减排市场。第二阶段是自2023年11月启动，生态环境部作为主管部门，建立了中国统一自愿减排市场。
中国区域自愿减排市场管理模式主要参考CDM，管理思路是“备案制”，对方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构等五个事项进行行政审批及备案。支持领域是能源工业、制造业、化工业、建筑业、交通运输业、废物处置、矿产品、HFC和SF6生产和消费中的逃逸排放、造林和再造林、农业、碳捕获与储存等16个领域。签发的碳信用为中国核证减排量（CCER），主要用于国内试点碳排放权交易市场履约抵消、国内企业自愿减排、大型活动碳中和等。截至2017年，国家发展改革委共发布了12批200个自愿减排方法学，9家交易机构，12家审定与核证机构，1315个自愿减排项目，备案核证自愿减排量约7800万吨。2017年3月，国家发展改革委发布暂缓受理自愿减排备案事项的公告，自此区域CCER市场时代结束。
国家发展改革委负责制定中国区域市场建设的指导性文件。北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7省（市）等省级气候变化主管部门负责建设本区域自愿减排市场，签发的减排量一般仅能在本地区的碳交易所进行交易。由于各地经济发展水平、管理重点存在差异，不同地区自愿减排市场在启动时间、管控行业以及纳入标准等均有差异（如表1所示）。
借鉴国际主要自愿减排机制
国际主要自愿减排机制多年的发展及其运行机理逐渐成熟，从组织架构、制度体系、项目开发规则，到市场交易平台建设等功能建设，均为我国自愿减排机制提供了重要参考和借鉴。
在项目管理方面。CDM、VCS、GS、CAR、中国区域自愿减排市场等均包括项目设计、项目申请、项目审定、减排量核算、减排量核查与减排量签发等环节。其中CDM和VCS额外设置了1次项目公示环节，充分发挥社会监督作用，凸显自愿减排机制的“自愿”属性。中国区域自愿减排市场实行“备案制”管理，需由国家主管部门对项目申请材料进行审核，并对审核合格的项目出具同意备案函，未经备案的第三方审定与核查机构、交易机构不得从事相关业务，给行政部门增加了大量工作；同时，也存在备案项目过多、管理过细的问题。建议我国建立中国统一自愿减排机制时应该强化信息披露，对项目业主、项目申请材料、减排量核证材料、第三方审定与核查机构出具结果等信息进行披露，充分发挥社会监督和行业自律作用。
在碳信用质量管理方面。开发高质量碳信用是自愿减排机制健康有序运行的基本条件和发展方向。通过前文分析得知，国际主要自愿减排机制均对碳信用质量进行要求，CDM、VCS、GS、中国区域自愿减排市场都要求第三方服务机构对项目及减排量进行2次独立审核，CAR要求第三方服务机构对项目减排量进行1次独立核证，以确保减排量的真实性和额外性。因此，建议我国建立中国统一自愿减排机制时，可设计由独立的第三方审核机构负责把控项目及减排量质量，同时强化政府监管，开发出被国际社会普遍认可的碳信用。
在方法学的开发与应用方面。通过前文分析得知，国际主要自愿减排机制均对支持领域予以明确规定，并开发了较丰富的方法学。例如，CDM开发了227个方法学，区域自愿减排市场开发200个方法学，VCS开发49个方法学，GS开发了39个方法学，CAR开发28个方法学。但结合实际应用情况来看，多数方法学应用频次较少，甚至部分方法学开发后未曾应用过。例如，中国区域自愿减排市场仅有35个方法学被应用，82.5%的方法学未曾应用。因此，建议我国建立中国统一自愿减排机制时，综合考虑行业发展程度、国家产业发展需要、生态环境效应等因素，优化现有方法学和项目类型，精准化减排对象和目标，集中有限资源有效开发高质量减排项目。
突出五大建设特点，推动可持续性发展
2018年3月，国家应对气候变化职能由国家发展改革委转隶至生态环境部。2020年3月，生态环境部推动中国区域自愿减排机制成为国际民航组织批准成为CORSIA认可的六大合格减排机制之一，是与国际接轨的自愿减排机制。2023年11月，生态环境部印发了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》及项目申请与开发、减排量审定与核算等配套制度文件，面向社会公开征集并遴选出了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项方法学，正式启动了中国统一自愿减排市场。签发的碳信用为CCER，主要用于中国统一的碳配额市场履约抵消、国内试点碳排放权交易市场履约抵消、CORSIA、企业自愿减排、大型活动碳中和等。
通过对比国内外主要资源减排机制特征（如表2），本研究认为新启动的中国统一自愿减排机制具有国际化、市场化、规范化、精准化、中国特色等五方面特点。
一是国际化，加强与国际碳市场衔接互认。较之于区域自愿减排市场，中国统一自愿减排市场管理思路和标准与国际通行机制紧密衔接，在管理要素与流程方面基本与CDM、VCS等国际主要减排机制保持一致，设计了项目文件设计、项目审定、减排量核算、减排量核证、减排量签发等开发流程，并由独立第三方服务机构对项目与减排量进行审定。总体而言，在制度设计上高度对接国际标准，为对接CORSIA机制、链接国际碳市场、应对碳边境调节机制等做好制度准备。
二是市场化，突出“自愿”属性和市场机制作用。不同于区域自愿减排市场“备案制”管理模式，新启动的中国统一自愿减排市场减少行政干预，政府不再直接参与项目审定和减排量核查的技术过程，而是通过制度文件切实压实项目业主与独立第三方服务机构主体责任，要求项目业主及第三方服务机构对数据质量进行“双承诺”，即当项目业主和第三方机构分别对项目申请材料的真实性、唯一性和额外性作出承诺后，便可完成项目注册；当项目业主和第三方机构分别对项目减排量的真实性、准确性、有效性作出承诺后，便可申请签发减排量。充分发挥市场机制作用，更加突出市场的“自愿”属性，同时市场参与各方权利与义务更加明确，更便于开展市场化管理。
三是规范化，强化标准引领市场高质量发展。国家主管部门于2023年10月密集发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》及项目开发与申请、减排量核算与核证、项目及减排量注册登记、减排量签发等配套制度文件，正式建立保障中国统一自愿减排市场有序运行的“1个管理办法+4个方法学标准+4个规范性文件”等基础性制度体系。通过制度文件对自愿减排交易及其相关活动的各环节作出具体规定，明确项目业主、审定与核查机构、注册登记机构、交易机构等各方权利、义务和法律责任，以标准文件夯实市场活动的规范化与标准化。
四是精准化，明确支持4项减排项目类型。国际主要自愿减排机制鼓励社会自主开发方法学，在引导全社会广泛深入开展温室气体减排行动的同时，易导致方法学广而杂、实际应用少、支持领域不明确、社会资本运用不充分等问题。中国统一自愿减排市场充分借鉴国际机制经验，前期面向社会公开征集了300余项方法学建议，广泛调动各方参与市场建设的积极性；在此基础上，综合考虑项目额外性、数据质量可靠性、典型项目引领性等原则，高质量遴选出造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项方法学，“小而精”地明确市场优先支持领域，精准化鼓励绿色低碳产业发展，有效引导社会资金、技术、人才流入。
五是发挥市场、政府与社会监督作用，具有显著中国特色。国际主要自愿减排机制主要依靠独立的第三方审定与核证机构审定进行数据质量管理，由第三方审定与核证机构审核项目申请与减排量核证等材料，来保障项目和减排量申请材料的真实性、准确性和额外性。其中CDM、VCS均设置了1次项目公示环节，在项目开发过程中发挥公众监督作用。中国区域自愿减排市场主要依靠行政审批，由政府参与项目及减排量签发的技术审核工作。不同于国际主要自愿减排机制，新启动的中国统一自愿减排市场建立了“市场+政府+社会”监督机制，由独立的第三方服务机构为项目审定、减排量核证提供市场化服务，发挥市场监督作用；由生态环境部与国家市场监管部门针对第三方服务机构建立联合监管工作机制，并创造性地建立了“国家—省—市”三级联审机制，对项目注册及减排量签发的全流程实施事中事后监督管理，简政放权的同时强化政府对于市场运行的监督管理。此外，在项目申请、减排量申请环节设置2次社会公示，并要求项目业主和审定与核证机构及时对公众提出的问题作出答复，强化社会各界对其管理运行的监督检查，确保碳信用的真实性、唯一性和额外性。
中国统一自愿减排市场在吸收借鉴国际主要减排机制经验基础上，充分发挥中国特色社会主义制度优越性，建立了具有中国特色、显著成效的自愿减排市场。考虑到该市场尚处于起步阶段，不可避免地存在部分问题需要改进，本文建议：一是建立健全自愿减排市场制度体系，发布实施更高层级的法律法规文件，进一步强化对相关市场参与主体的约束和管理；二是持续完善方法学体系，进一步扩大市场支持领域，增长市场体量；三是鼓励更多组织与个人参与市场交易，丰富交易主体，推动自愿减排市场的可持续性发展。
【作者单位：曹钰、刘国婧，中国地质大学（武汉）经济管理学院；邓朝阳，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心；王翔宇，生态环境部环境发展中心】
