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应对欧盟碳边境管理机制的对策

来源:中国社会科学网  时间:2022-04-15 18:15:20

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“碳关税”机制落地意味着全球正在形成以气候变化为主题的新国际贸易体系和产业竞争格局。欧盟碳边境管理机制会倒逼中国产业结构调整和升级。中国面临的当务之急是掌握主动权——率先取得碳治理国的身份,并将自身诉求贯注于国际碳治理定价体系中,因势利导推动产业结构优化。

 

欧盟设置碳边境管理机制的背景

 

  2021年3月10日,欧洲议会以144票支持、70票反对和181票弃权通过了提出建立“碳边境调整机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)的决议,2023年至2025年将作为试点阶段开始执行。这意味着从2023年起,如果一些与欧盟有贸易往来的国家不能遵守碳排放相关规定,欧盟将对这些国家进口商品征收碳关税。其要旨在于防止碳泄漏,即高排放的生产企业为了规避所在国家或地区的减排压力,将高碳排放高污染的生产活动迁移至发达程度较低、碳排放政策相对宽松的国家或地区。

  碳泄露不仅会影响全球气候变化应对进程,还会对气候政策更严格的国家和地区产生影响,对其就业和投资构成威胁。通过CBAM,欧盟不仅可以削弱进口产品的竞争力以达到扶持本土产业与就业的目的,还可以获得新的税源。据欧盟委员会测算,CBAM每年可以征税50亿—140亿欧元,达成“名利双收”的效果,实际上是在推动全球范围内建立有利于欧盟的制度体系。

  但欧盟碳边境管理机制推行存在很多不确定性。因为目前CBAM只是欧盟单方面的想法,很难在国际多边框架下得到所有成员即时的接纳,已有多国表示反对。CBAM在实际推行中也存在一些难题,例如变动的碳价如何计算、各个国家之间的减排程度如何具有可比性等,都需要进一步明确。

 

欧盟碳边境管理机制对我国发展构成的挑战

 

  (一)欧盟碳边境管理机制对发展中国家的影响

  欧盟碳边境管理机制引发许多国家尤其是发展中国家的担忧。来自巴西、南非、印度等多国专家警告称,欧盟在其边境征收碳边境税的计划对发展中国家而言,是“歧视性的”和不公平的。尽管欧盟碳边境税的具体方案还未出台,但一旦落地可能会对发展中国家和国际贸易带来巨大挑战。

  其一,较高的碳关税将削弱发展中国家的企业在欧洲市场的竞争力。如果发展中国家的企业不能在产品质量以及生产效率上取得优势,或将被迫退出欧洲市场。这将对发展中国家的经济产生负面影响,可能会给发展中国家出口欧盟带来新的“绿色壁垒”。

  其二,碳关税或将迫使发展中国家对欧贸易政策发生改变,造成地缘政治的紧张形势,甚至引发贸易争端。另外,该决议违背“共同但有区别的责任”原则。对气候危机负有历史责任的发达国家应该比发展中国家具有更大的解决这个问题的责任,而不能宽泛地适用一个标准。

  其三,欧盟单方面强行征收碳边境税是否符合世界贸易组织(WT0)等国际组织的规则也存在疑问。从表面上看,CBAM旨在促进全球减排目标的实现,但其与增强本国碳密集产业竞争力也密不可分。结合欧盟贸易状况和出台CBAM的时机来看,其具有贸易保护主义色彩。

 

图片来源:视觉中国

 

  (二)欧盟碳边境调整机制对我国的影响

  欧盟对碳边境调整机制的积极态度引发了对贸易保护主义的质疑。据悉,欧盟碳边境调节机制的决议前期涉及的范围不会很广,或将自2023年起主要覆盖电力、水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和肥料等高能耗产业,纳入欧盟碳交易系统的所有产品受欧盟碳边境调节机制约束。该机制的本意是使不同市场碳成本统一,推进国际贸易公平竞争,但进程中不可避免地会夹杂政治因素,甚至演化成贸易摩擦,削弱发展中国家和地区的竞争力。中国作为国际贸易中重要的制造业出口国必将首当其冲。

  1.中欧贸易现状

  据欧盟统计局发布数据显示,从2020年开始,中国已连续两年成为欧盟最大贸易伙伴。据德勤报告,我国是欧盟能源密集型进口产品的第二大来源地。数据显示,2020年欧盟与中国进出口贸易实现双增长,其中从中国进口商品3835亿欧元,向中国出口商品2025亿欧元,同比增长2.2%。截至2019年,中国连续14年为欧盟第二大贸易伙伴和第一大进口来源地。我国主要对欧盟出口机电产品、半成品、纺织品、衣服、家具、玩具等。欧盟在电子产品、化工品、矿物/金属、药物/医疗产品、印刷电路板等行业的103个类别对中国产品具有“严重的战略性依赖”。

  世界银行发布《碳定价机制发展现状与未来趋势2021》指出,世界各地共运行着64种碳定价机制,比上年增加6种。但我国与俄、土、印、美等国一样没有碳定价。欧盟碳边境调整机制将对没有国家碳定价的国家带来最严峻的挑战。

  2.碳价差或将成为博弈的焦点

  欧洲环保协会与中创碳投发布的《2021年中国碳价调查报告》预计,2022年的全国碳市场平均碳价预期为49元/吨,到2025年将升至87元/吨,在2030年之前将达到139元/吨。2022年2月,欧盟碳期货价格一度高达94.94欧元/吨左右,约合人民币700余元/吨。此差价未来可能会导致进出口贸易上的“麻烦”。

  这一机制最可能首先冲击钢铁、电解铝、水泥、塑料等能源密集型行业,这些行业多有中欧之间的大宗进出口交易。以钢铁、造船行业为例,一旦CBAM正式推行,以欧洲碳价与我国碳价的差值为计算方式征收碳关税,会造成这些行业利润的大幅下降。

  碳边境调整机制一旦成型,我国将由此遭受每年数十亿欧元的“碳关税”,能源和化工行业的损失将尤为惨重。延伸来看,中国输欧商品大多处于产业链中低端,能耗高、附加值低,容易成为“碳关税”的惩罚目标,可能带来中欧贸易格局的变化。

  3.碳边境管理机制与我国碳达峰、碳中和的目标

  2020年,我国已确定碳达峰碳中和“3060目标”,推进经济和能源变革与低碳社会发展。《碳排放权交易管理办法(试行)》已于2021年2月1日施行,建立了一个碳定价的体制框架。2021年6月全国碳市场已经启动,“十四五”期间逐步将发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空八大行业纳入进来,通过碳税或是碳排放标准,形成碳治理成本的提升。这项措施可以看作是对国际碳治理呼吁的回应。但是如此也带来担忧,即或将导致我国对其他不治理碳排放的发展中国家的碳泄漏,该结果等同于加速制造业向这些国家和地区转移,例如印度、东南亚。

  同时,我们也应当意识到,CBAM对中国的影响或将远小于其他发展中国家。这是因为中国钢铁、水泥、玻璃等高耗能商品的产业链相对完善,世界工厂的地位难以替代。因此,中国或许可以抓住此次契机,先于其他发展中国家获取碳治理国的身份而取得贸易优势,进一步扩大与欧盟的贸易份额。此外,某种程度上,CBAM能够降低高耗能、高排放商品的生产,倒逼外贸企业进行结构调整、产业升级,有助于“3060目标”实现。

 

对策建议

 

  综上所述,以“碳关税”为特征的新国际贸易格局将是不可避免的,无论是被动转变还是主动调整,都意味着中国需要调整产业结构和贸易策略。当务之急是率先取得碳治理国的身份,并将自身诉求贯注于国际碳治理定价体系中,将“碳关税”的实施时机与影响纳入到“3060目标”的规划中。由此,具体对策如下。

  1.推动国际气候治理机制改革,维护“共同但有区别的责任”原则。反对以气候之名的贸易保护措施,维护发展中国家理应获得的气候正义——处于发展阶段的国家因其经济水平较低且历史累计排放较低,应得到更多的排放权,即在评估商品碳关税时根据发展水平应该享有折扣。反对发达经济体与发展中经济体碳价一视同仁的企图,避免类似市场经济地位不受认可而寻找替代国计算产品成本的情况。碳价的对比不仅应该参考各国发展水平,而且应该考虑人均碳排放指标,新增造绿、潜在排放量与实际排放量之差等非货币化的减排努力等因素。

  2.加快构建和完善监测、报告、核查体系。支持外贸企业做好数据核算准备,剥离来料加工、转口贸易等本不属于我国排放而成品由我国生产的产品造成的碳排放,为我国国内统一碳市场的碳价界定夯实数据基础。

  3.完善我国的碳排放交易体系和碳税机制。提升高排放产业的碳排放成本,从而对欧盟碳关税进行有效规避,将欧盟从碳关税中可能得到的收入纳到本国的财政收入中,并实施本国碳边境管理机制,避免发生由我国向其他发展中国家的碳泄漏,以支持我国的绿色发展。

  4.运用国际规则反制。CBAM涉嫌违反《巴黎协定》中“各自能力原则”和“国家自主决定贡献”模式,涉嫌违反WTO非歧视原则,对同类进口产品采取了不同待遇。因此,发展中国家可以运用国际条约对欧盟发起挑战,而且欧盟很难获得“环境例外条款”下的豁免。

  5.积极与欧盟探讨互认。可以在我国碳市场完善的基础上,与欧盟进行双边谈判,例如达成双边碳治理的互认,实现双赢。鉴于我国对于全国范围内的碳市场相关制度尚在建立当中,可以在配额初始发放、核算规则、目标设定等方面尽量考虑到中欧协调的因素,设立一定的过渡期来抵消CBAM的负面影响。

  6.团结欧盟内外经济体。一方面,欧盟议事程序冗长,往往需要成员国一致同意,2023年未必能够真正实施CBAM。当前,可以通过与欧盟成员国合作,争取延后CBAM的实施时间,为“3060目标”规划争取时间。一旦CBAM实施时间在我国碳达峰之后,则会为我国增加谈判筹码。另一方面,团结受欧盟CBAM影响的发达与发展中经济体,联合他们一同与欧盟谈判,争取更有利的条件。


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